《肇庆市人民政府办公室关于加快推进农村承包土地经营权流转的实施意见》（以下简称《实施意见》）于2020年12月17日印发实施。现将有关内容解读如下：

　　一、《实施意见》出台背景与过程

　　土地是农业发展的基本生产资料，是农民最基本的生活保障，也是当下推进实施乡村振兴战略必须做好的一篇大文章。推进乡村全面振兴，产业兴旺是重头戏，盘活利用农村土地是基础，加快发展多种形式的农业规模经营，必须紧紧抓住土地流转这个“牛鼻子”“主心骨”。

　　2019年9月，广东省人民政府办公厅印发了《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》（粤府办〔2019〕16号），提出了全面深化土地股份合作制改革、创新体制机制、推动农村产权流转管理服务平台全覆盖、支持新型经营主体承接流转土地、鼓励开展土地统筹经营与托管服务、切实维护土地流转秩序等十项具体举措。2020年8月，全省农村承包地流转工作现场推进会在广州增城召开，会议全面总结了全省农村承包地流转情况，特别是粤府办〔2019〕16号文印发实施一年来的工作情况，交流了经验做法，对加快推动土地流转、发展多种形式适度规模经营等相关工作作了部署。会上省委常委叶贞琴同志要求各地各部门要抓好政策落地，进一步健全完善农村承包土地经营权流转政策落实机制，切实打通政策落地“最后一公里”，最大限度发挥政策的引领推动作用。

　　我市由于山多地少，部分地区农民承包土地细碎零散，加上近年来，随着经济社会的发展，农业比较效益下降，大量农业劳动力从农村转移到城镇务工、经商，多数农村土地由留守老人耕种，有的甚至出现了不同程度的耕地弃耕抛荒现象。对稳定粮食播种面积、确保粮食生产安全带来不利影响，也制约了农业生产的可持续发展，加快推进农村承包土地经营权流转尤为重要和紧迫。

　　市农业农村局在广泛征求采纳各地各单位意见基础上，研究起草了该《实施意见》稿，并按有关程序规定，对该稿进行修改完善后，依次提请市政府常务会议、市委常委会会议审议通过。

　　二、《实施意见》主要内容

　　《实施意见》分为指导思想、基本原则、积极引导、健全机制、防范风险、强化扶持和加强领导共七个方面，包含十六点内容：一是建立耕地弃耕抛荒治理长效机制。二是加快开展试点示范。三是优先安排土地流转程度高的地区实施涉农项目。四是全面推进农村土地股份合作制改革。五是鼓励和支持新型农业经营主体承接流转土地。六是建立完善农村土地流转管理服务体系。七是发挥集体经济组织功能作用。八是规范农村土地流转行为。九是加强土地流转管理和服务。十是规范土地流转审核程序。十一是建立风险防范机制。十二是完善土地纠纷仲裁机构。十三是加大政策扶持力度。十四是强化金融服务支撑。十五是强化责任落实。十六是加强宣传培训。

　　三、《实施意见》的创新和亮点

　　《实施意见》提出建立耕地弃耕抛荒治理长效机制。从2020年起，用1年半时间，对全市农村耕地弃耕抛荒问题进行整治，引导农村承包地经营权有序流转，最大限度提高土地利用率。深入实施耕地质量保护与提升行动，在有条件的镇、村，可以结合高标准农田建设，引导承包农户自愿通过本集体经济组织内互换并地，实现承包地相对集中连片，推动解决农村土地碎片化问题。

　　《实施意见》指出要全面推进农村土地股份合作制改革。2020年，各县（市、区）选择1—2个乡镇（街道）进行试点，力争在组织机构、利益分配和管理机制等方面取得重要突破，逐步探索好的做法，积累成功经验；2021年，在有条件的县（市、区），以充分尊重农民意愿为前提，全面推进土地股份合作制改革。

　　《实施意见》要求各地因地制宜制定土地流转奖补办法，统筹安排涉农财政资金。积极宣传引导农民流转土地。鼓励金融机构依法开展村集体经济组织及其成员以集体建设用地使用权、集体林权、承包土地经营权、农民住房财产权、集体资产股权等进行抵押、担保融资的试点工作。

　　四、多措并举助推多种形式的农业适度规模经营

　　乡村振兴，用好土地是基础，增加投入是关键。《实施意见》的出台，为引导土地经营权有序流转，加快破解农村承包地细碎化问题，加快发展农业适度规模经营，推动乡村全面振兴注入了一支“强心剂”。

　　下一步，深入推进农村土地制度改革，加快放活农村土地经营权，促进土地使用适度集中，大力发展富民兴村产业，夯实实施乡村振兴战略的基础，鼓励先行先试，因地制宜、循序渐进推动农村承包土地经营权有序流转，加快发展多种形式的农业适度规模经营。

　　加快开展试点示范。加快完成省、市两级农村承包土地经营权流转试点，可结合实际，扩大试点范围，积极创新农村承包土地流转模式和管理体制机制，不断探索更多放活土地经营权的有效途径，推动农村承包土地适度规模经营。探索将土地流转情况作为各级涉农项目安排的重要参考因素，大力支持土地流转较好的地区实施相关涉农项目。

　　鼓励和支持新型农业经营主体承接流转土地。支持从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场、专业大户等优先承担农田水利设施建设、一村一品、农业科技示范园区建设、土地整治、农机购置补贴等各级基建类和财政专项补助项目。引导新型经营主体特别是家庭农场和农民合作社通过农村产权流转管理服务平台，积极承接农户流转土地，加快发展适度规模经营。

　　建立完善农村土地流转管理服务体系。以现有的农村“三资”管理服务平台为基础，整合农村财务管理系统和林权管理系统，增加农村土地流转信息发布和交易服务等功能，逐步建立包括农村土地承包经营权、农民宅基地使用权、农村集体资产和资金管理、林权交易等农村产权交易和管理体系，逐步提升平台建设和服务水平。

　　推动承包地流转规范化制度化。集体土地和农户承包土地经营权应当通过农村土地流转管理服务中心进行公开交易流转，并按《广东省农村土地承包经营权流转合同》示范文本签订合同。督促指导各地不断健全完善有关规章制度，建立健全土地流转合同的指导、审查、鉴证、备案、档案管理、纠纷调处、工商资本租赁农地风险防范机制和租赁农地风险保障金等制度，全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度，加强事中事后监督管理，推动承包地流转规范化、制度化。

　　五、坚持原则防控风险

　　放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，政策性强。一方面必须原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策。根据新修订《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地经营权流转应当依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；流转期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力或者资质；在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

　　在具体工作应坚持以下原则：

　　坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

　　坚持以改革为动力，充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题。

　　坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

　　坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。

　　另一方面要切实做好风险防控，《实施意见》特别强调加强风险防范切实维护土地流转秩序。

　　不得搞强迫命令。不能剥夺和非法限制农民承包土地权利，严格把握好土地经营权流转和集中的度，防止土地过度集中到少数人手中。

　　全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度。建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。加强对流转合同履约情况的跟踪监管和对流转土地用途的跟踪监控，切实保护基本农田，有效遏制农地“非农化”。

　　加强纠纷调处。加快健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调解仲裁体系，依法妥善化解各类涉地经营矛盾纠纷，维护土地流转各权利主体的合法权益。

　　建立整村流转农户承包地风险防范机制。不能为了追求土地经营规模而强制农民整村流转土地。整村流转农户承包地要通过农村产权流转管理服务平台规范交易，与承包农户签订流转合同，进行合同鉴证。整村流转农户承包地各个环节要及时公示公开，鼓励引入第三方，对整村流转承包地进行风险评估。各级农业农村部门要对工商企业整村及跨村大面积流转承包地把关。